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MUTUELLE FONCTIONNAIRES
Big bang en cours sur le marché de la santé des fonctionnaires de l’État
Déclin des mutuelles historiques de fonctionnaires et arrivée de nouveaux acteurs : la seconde vague de référencement dans les ministères a vu apparaître une véritable stimulation de la concurrence. Le bénéfice de cette ouverture demande encore à être démontré. Premier volet de notre dossier sur la protection sociale complémentaire des agents publics.
Le sort de la protection sociale complémentaire des agents publics de l’État et de son financement restera-t-il encore une fois au fond d’un tiroir ? Dans le milieu mutualiste, c’est la crainte de certains. Pour d’autres, c’est un souhait clairement affiché… en privé. Après un premier rapport sur le sujet en 2015 (jugé explosif mais dont les conclusions n’ont jamais été rendues publiques), l’état des lieux des mécanismes actuels de couverture complémentaire, sur lequel sont en train, à nouveau, de plancher les corps d’inspection, promet, à n’en pas douter, de faire bouger certaines lignes. Voire de remettre en cause les spécificités propres au marché du secteur public et même les intérêts de certaines de ses parties prenantes.
Objectif du gouvernement : disposer, d’ici l’été et avant l’ouverture des discussions avec les représentants du personnel, d’un « bilan global et transversal » des dispositifs de financement de la protection sociale complémentaire spécifiques à chacun des versants de la fonction publique. Le tout afin « d’apprécier l’étendue, la qualité et le coût » de cette couverture complémentaire, comme l’indique la lettre de mission adressée le 9 février dernier par le gouvernement aux chefs des inspections générales des Finances (IGF), de l’Administration (IGA) et des Affaires sociales (Igas). Un dossier qui s’annonce particulièrement brûlant du côté des administrations de l’État, qui sont en passe d’achever leur seconde procédure de référencement, cette démarche par laquelle les ministères sélectionnent, pour une durée de sept années, les organismes qui bénéficieront de leur soutien financier et qui seront chargés de la couverture complémentaire (en santé et prévoyance) de leurs personnels.
« Le gouvernement ne pourra pas faire l’économie de rendre publiques les conclusions de cette mission d’inspection, juge Christine Hélary-Olivier, spécialiste des assurances non lucratives et maire adjointe d’Issy-les-Moulineaux (Hauts-de-Seine). L’exécutif doit rendre des comptes à propos de la dernière procédure de référencement, tant le paysage et les forces en présence ont été bousculés. »
Entrées tonitruantes sur le marché
Sujet d’apparence technique (mais surtout très politique), la seconde vague de référencement en santé et prévoyance dans la fonction publique a en effet réservé son lot de surprises. Si le premier round, en 2009, avait vu un quasi-grand chelem des mutuelles « historiques » de fonctionnaires, la dernière vague de référencement a pour sa part été marquée par une stimulation de la concurrence et davantage de pluralisme dans le choix des organismes référencés par les ministères. Grâce notamment à l’arrivée sur le marché d’acteurs du secteur lucratif.
Les mutuelles historiques de fonctionnaires « ont refusé de voir venir la concurrence et sont restées arc-boutées sur leur seul produit d’excellence, la santé, ce qui les empêche de jouer dans la même cour que des sociétés d’assurance ou des instituts de prévoyance, qui font de cette complémentaire un véritable produit d’appel, grince un observateur averti du marché. À force de n’aimer personne autour d’elles, elles se sont retrouvées toutes seules, d’où une présence en chute libre dans les ministères ».
Preuve en est : pour la première fois rue de Grenelle, la Mutuelle générale de l’éducation nationale (MGEN) est désormais mise en concurrence avec CNP Assurance et Intériale – une mutuelle historique qui a choisi de s’allier avec un acteur privé, AXA. Un petit séisme. Voilà sept ans, lors des premiers référencements, le ministère de l’Éducation nationale n’avait retenu que son historique mutuelle pour couvrir ses quelque 1 million d’agents. Place Vendôme, Intériale, dans le cadre de son partenariat avec AXA, est pour sa part devenue l’unique tenante de la convention de référencement de la Chancellerie, éjectant par la même occasion la Mutuelle du ministère de la Justice (MMJ) de son siège historique.
Les lignes ont également bougé du côté du ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation et du ministère des Armées. Harmonie Fonction publique a ainsi été référencée au ministère de l’Agriculture aux côtés des sociétés d’assurances AG2R-La Mondiale et Groupama (déjà référencée à l’Office national des forêts lors de la première vague). Pour couvrir la protection de ses agents civils et militaires, le ministère des Armées a pour sa part fait le choix de retenir les 4 postulants à l’appel d’offres qu’il avait lancé. Hormis Intériale (toujours dans le cadre de son partenariat avec AXA), qui fait son entrée dans ce ministère, les 3 tenants du précédent référencement sont, eux, reconduits au travers de 3 groupements : la GMF et la Mutuelle générale de la police (MGP) par le référencement d’Unéopole, la Mutuelle nationale aviation marine (MNAM) par celui d’Harmonie Fonction publique et la Mutuelle civile de la défense (MCDEGF) dans le cadre du référencement du groupement Fortégo.
D’autres ministères ont quant à eux fait le choix de la continuité en retenant de nouveau les uniques tenantes de la précédente convention : la Mutuelle des affaires étrangères et européennes (MAEE) au Quai d’Orsay et la Mutuelle générale de l’économie, des finances et de l’industrie (MGEFI) à Bercy. Le ministère des Affaires sociales, quant à lui, a décidé de retenir deux opérateurs : la Mutuelle générale des affaires sociales (MGAS, tenante du précédent référencement) et une nouvelle entrante, la Mutuelle générale de l’éducation nationale (MGEN) en partenariat avec Harmonie fonction publique (HFP).
Du côté du ministère de la Transition écologique et solidaire (et c’est une nouveauté) un référencement pourrait aussi voir le jour. Les discussions avec les partenaires sociaux y sont en cours et pourraient rapidement déboucher sur le lancement d’un appel d’offres. Seule sa direction générale de l’aviation civile (DGAC) faisait pour l’heure bande à part et procédait à un référencement au sein du ministère. Le ministère de l’Intérieur, pour sa part, ne participe pas financièrement à la protection sociale complémentaire de ses agents (privilégiant l’action sociale) et, par conséquent, n’a pas réalisé de procédure de référencement.
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Cadre réglementaire contraint
Ce rebattage des cartes du marché est en quelque sorte la résultante des péripéties de ces dix dernières années, où le cadre réglementaire de la participation financière des ministères et des opérateurs de l’État à la complémentaire de leurs agents a été profondément remanié. Les principes actuels de leur participation ne datent en effet que de 2007 et de la loi de modernisation de la fonction publique, confirmée par un décret de la même année. Un mécanisme mis en place en urgence après que l’arrêté dit Chazelle, sur lequel les administrations de l’État se basaient depuis près de quarante ans, eut été retoqué par le Conseil d’État en 2005.
Jusqu’alors, sur la base de ce même arrêté, les ministères n’accordaient leurs financements qu’aux mutuelles de fonctionnaires nées dans l’après-guerre et créées, pour la plupart, par et pour les agents publics. Ce dispositif ne respectait ni le principe d’égalité de traitement entre les mutuelles et les opérateurs privés ni le droit de la concurrence, avait alors argué le Palais-Royal. Bruxelles interdisant les aides d’État, sauf en cas de respect de certaines dispositions sociales, un nouveau cadre (le référencement) avait alors vu jour en 2007.
Comme le stipulent la loi et le décret précités de 2007 et comme le rappelle une circulaire de juin 2016, les organismes « référencés » par les ministères se doivent d’être choisis après appels d’offres sur la base d’un cahier des charges basé notamment sur le rapport garanties-tarifs, la maîtrise financière du dispositif (limites maximales d’évolution tarifaires) et le degré de solidarité entre ses adhérents, à savoir la compensation du montant de la cotisation entre les agents aux risques dits « forts » et ceux aux risques « faibles ». Un système censé prévenir les comportements « prédateurs » de certains opérateurs (qui ne cibleraient que les « bons » risques), mais que certains acteurs du monde mutualiste mettent aujourd’hui en doute eu égard à la multiplication du nombre d’organismes dans les ministères.
Dérégulation ?
L’occasion ainsi pour Serge Brichet, président de la Mutualité fonction publique (MFP), de redouter, une nouvelle fois, un risque de dérégulation du marché de la couverture complémentaire des agents de l’État. « Nous ne réclamons pas un monde aseptisé où il y aurait une captation du marché uniquement par les mutuelles dites historiques, estime-t-il. La concurrence est naturelle, puisque l’adhésion est volontaire, mais ce qui me met le plus en colère, c’est que la concurrence est clairement organisée par les ministères au détriment des agents. » Et d’ajouter : « La stimulation du marché se révélera à terme contre-productive pour le maintien des solidarités, puisque les nouveaux entrants dans les ministères ne vont pas prioritairement chercher à couvrir les mauvais risques. » Un constat que partagent les organisations syndicales, notamment celles des ministères concernés par une évolution du paysage de leurs mutuelles. « En multipliant par trois le nombre des organismes référencés et en faisant entrer le loup dans la bergerie, le ministère de l’Éducation nationale a acheté un profond recul des solidarités », juge, remonté, Hervé Moreau, de la Fédération syndicale unitaire (FSU), qui pointe la philosophie « contradictoire » des référencements, partagés entre concurrence et solidarités.
Son de cloche différent du côté d’Intériale, alliée à la société d’assurance AXA depuis 2016 et large vainqueure de la procédure de référencement dans la fonction publique d’État. « Avec la mise en concurrence dans des cahiers des charges rigoureux, l’État employeur a redonné la main aux acteurs mutualistes, estime son président, Pascal Beaubat. C’était à nous de la saisir et de faire les meilleures propositions, adaptées aux attentes des administrations et aux besoins des usagers. » « Pour tout le monde, il a fallu s’adapter, démontrer son professionnalisme et son agilité », ajoute-t-il. Une sorte de pied-de-nez à certains protagonistes du milieu mutualiste qui ont pu lui reprocher son union avec la société AXA.
Le président de la MFP, Serge Brichet, avait même estimé, l’année dernière, qu’Intériale avait franchi le « Rubicon » en passant dans le monde du lucratif, « qui ne partage pas les mêmes valeurs ni la même approche de la protection sociale complémentaire ». Un contexte tendu qui a même poussé Intériale à démissionner de la MFP, en décembre dernier, compte tenu de sa « stratégie mortifère », « en contradiction avec les valeurs fondamentales de la Mutualité ». À cette époque, Intériale constatait « à regret » que le projet du président de la MFP prônait « l’exclusion de tous ceux qui choisiraient une voie jugée moins conventionnelle et conservatrice que la sienne ». Ambiance…
Manque de transparence
Mais les agents de l’État gagnent-ils réellement à avoir plus d’opérateurs au sein de leurs ministères ? Le débat est ouvert, mais la réponse peine toujours à être définitive, étant donné le manque de transparence et d’informations à ce propos. Charge donc aux corps d’inspection missionnés par le gouvernement de démêler le vrai du faux et de juger du bien-fondé ou non des craintes de dérégulation du marché et des mécanismes de solidarité. Comme l’indique leur lettre de mission, ceux-ci doivent précisément faire figurer dans leur rapport final une analyse des prestations des contrats récemment référencés « au regard »des prestations proposées « auparavant » dans le cadre des anciennes conventions de référencement.
« Difficile de prouver un véritable bénéfice, reconnaît un acteur au cœur de la procédure de référencement dans un ministère. On ne sait même toujours pas si les offres que les opérateurs sont en train de proposer dans les ministères correspondent stricto sensu à celles renseignées dans les cahiers des charges ni si elles sont meilleures que celles précédemment en vigueur. »
Fait notable néanmoins : la crainte d’une rupture d’égalité par l’entrée de plusieurs organismes était clairement affichée par le ministère de l’Éducation nationale lors de la première procédure de référencement. Dans une réponse à un référé de la Cour des comptes de 2012, dans lequel les magistrats financiers s’étonnaient de voir la seule mutuelle sortante (la MGEN) reconduite, la Rue de Grenelle estimait que le référencement d’un seul organisme permettait « de conserver la solidarité très forte entre les personnels ». Au contraire, le référencement de plusieurs organismes, si l’un d’entre eux prévoit un mécanisme de solidarité plus important qu’un autre, « présente le risque d’attirer vers le premier » plus de consommateurs (populations les plus âgées, personnes avec des enfants, salariés les plus faibles) et moins de contributeurs (populations les plus jeunes sans enfants et avec les plus forts salaires) et « ainsi de déséquilibrer son régime », estimait le ministre d’alors, Luc Chatel. Même s’il avait un temps envisagé de référencer plusieurs organismes, le ministère de l’Éducation nationale avait finalement écarté la mutuelle APRI et la société AXA – désormais dans le giron de la Rue de Grenelle grâce à son alliance avec Intériale.
La crainte de dérégulation « est moins une affaire d’acteurs qu’une conséquence intrinsèque de la procédure de référencement », juge Luc Pierron, docteur en droit public et auteur de la thèse « La protection sociale des fonctionnaires, étude critique d’un régime spécial ». Selon ce dernier, également conseiller auprès du président de la Mutualité française, Thierry Beaudet, « tout nouvel entrant dans les ministères constituera un nouveau risque de dérégulation et le sera toujours tant que la procédure restera facultative pour les employeurs et que la souscription à une complémentaire pour les agents n’est pas rendue obligatoire ». « Même si ce modèle se veut très redistributif, on n’est jamais sûr d’avoir les contributeurs suffisants à cette redistribution compte tenu de ce caractère facultatif », ajoute-t-il.
Acteurs dans l’expectative
Qu’attendre, donc, des conclusions de la mission d’inspection sur le dispositif de référencement dans la fonction publique d’État ? Représentants du personnel comme mutualistes sont dans l’expectative. D’aucuns craignent même des propositions aussi retentissantes que celles contenues dans l’ultrasecret rapport des corps d’inspection de 2015. Selon nos informations, ceux-ci plaidaient en faveur d’une plus grande dérégulation du marché de la couverture complémentaire des agents de l’État, accompagnée de plusieurs mesures techniques : découplage des risques santé et prévoyance dans le cadre du référencement, raccourcissement à cinq ans (au lieu de sept) de ces procédures, mise en place d’un cahier des charges « type » pour égaliser les protections des ministères, versement de la participation de l’employeur directement aux adhérents plutôt qu’aux opérateurs… Le caractère facultatif de la participation de l’employeur semblait même être sur la sellette.
Plus largement, la mission aurait exprimé des doutes sur l’intérêt du dispositif en l’état. « Selon les corps d’inspection, le bénéfice pour les agents apparaissait quasiment nul grâce à cette procédure de référencement, indique un acteur ayant eu accès au contenu du rapport d’inspection. Les contrats des mutuelles n’offraient même pas, selon eux, des garanties qualitativement supérieures aux offres ex-ante. » Autant d’éléments qui auraient même poussé les corps d’inspection à affirmer qu’économiquement, le référencement était sans effet sur le taux d’adhésion. Selon une étude de l’Institut de recherche et documentation en économie de la santé (Irdes) de 2015, renseignée dans ce rapport d’inspection, le dispositif de référencement couvrait en effet 7 agents sur 10 en 2012. Une proportion en baisse de 1,1 % entre 2011 et 2013.
C’est désormais au tour de la nouvelle mission d’inspection de distribuer ses bons (et mauvais ?) points au dispositif de référencement dans la fonction publique d’État. Le 29 mars dernier, dans une réponse à une question écrite du sénateur socialiste Jean-Pierre Sueur, inquiet de la toujours non-publication du rapport d’inspection de 2015, le ministre de l’Action et des Comptes publics, Gérald Darmanin, affirmait que le document contenait des données « sensibles notamment au regard de la stratégie commerciale et aux mécanismes mis en place par les organismes référencés ». À n’en pas douter, elles le seront tout autant dans le nouveau rapport que les corps d’inspection devraient remettre à l’exécutif d’ici l’été. À tel point que leurs conclusions pourraient (une nouvelle fois) ne pas être rendues publiques ? Suspense.
ACTEURS PUBLICS : ARTICLE PUBLIE LE MARDI 19 JUIN 2018 & BASTIEN SCORDIA
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