DEONTOLOGIE

27 Juillet 2018 , Rédigé par FO Services Publics 51

Lanceurs d’alerte : une circulaire précise le cadre juridique

Publiée le 20 juillet, une circulaire ministérielle détaille le cadre juridique mis en place par la loi Sapin II applicable aux lanceurs d’alerte dans la fonction publique. Procédure de recueils des signalements et leur traitement, garanties et protections dont bénéficient les agents… La Gazette vous dit tout sur cette nouvelle procédure applicable.

En réaction à l’affaire « Cahuzac », la loi du 19 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique – plus connu sous le nom de loi « Sapin II » – inaugurait un cadre juridique au régime du lanceur d’alerte au sein de la fonction publique. Le 20 avril 2017, son décret d’application apportait de nouvelles précisions concernant les modalités de l’établissement des procédures de recueil de signalements.

Il ne manquait donc plus qu’une circulaire ministérielle afin de compléter la mise en place de cette nouvelle réglementation. C’est désormais chose faite depuis le 19 juillet dernier avec la publication d’un texte explicatif complétant le décret d’application tout en ayant comme principal objectif de fixer les limites de ce cadre juridique en détaillant l’ensemble des dispositions applicables aux lanceurs d’alerte dans la fonction publique.

De quoi parle-t-on ?

Si l’on se réfère à la circulaire qui reprend la définition donnée par la loi du 9 décembre 2016, le lanceur d’alerte est « une personne physique qui révèle ou signale, de manière désintéressée et de bonne foi, un crime ou un délit, une violation grave et manifeste d’un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France, d’un acte unilatéral d’une organisation internationale pris sur le fondement d’un tel engagement, de la loi ou du règlement, ou une menace ou un préjudice graves pour l’intérêt général, dont elle a eu personnellement connaissance ».

Que ce soit directement la loi, son décret d’application ou la circulaire ministérielle, toutes ces dispositions s’emploient avant tout à identifier les agents de la fonction publique susceptibles d’effectuer ces signalements, à savoir les membres du personnel ou encore les collaborateurs extérieurs et occasionnels.

La circulaire reprend également les dispositions énoncées dans la loi de 2016 pour préciser les faits pouvant être à l’origine d’un signalement, en ajoutant que ceux-ci doivent être marqués d’une particulière intensité afin de justifier la démarche : « la violation doit être grave et manifeste, de même que la menace ou le préjudice doit être grave pour l’intérêt général. La violation de la loi ou du règlement, par exemple, doit être à la fois susceptible d’entraîner des conséquences graves et, par son caractère manifeste, reposer sur des éléments dont l’existence est difficilement contestable. L’appréciation de la gravité des faits, actes, menaces et préjudices incombe en tout premier lieu au lanceur d’alerte, avant de procéder au signalement ».

Enfin, le texte ministériel précise que les destinataires de ces signalements peuvent être le supérieur hiérarchique – qu’il soit direct ou indirect – l’employeur – ou son référent – ou encore l’autorité territoriale dans le cas de la fonction publique territoriale.

Quelle procédure pour les collectivités ?

La circulaire précise que le signalement doit être effectué et recueilli selon une procédure et des modalités bien précises. Toutefois, dans le cas de la fonction publique territoriale, le décret du 19 avril 2017 précise que « la procédure est établie conformément aux règles qui régissent l’instrument juridique qu’elles adoptent.

Elles disposent donc d’une plus grande souplesse quant aux modalités les mieux adaptées pour répondre à leurs obligations. Il peut s’agir, notamment, d’un code de bonne conduite, d’une charte de déontologie, d’une note de service. Cet instrument est adopté conformément aux dispositions législatives ou réglementaires qui le régissent ».

Ainsi, bien que le cadre légal fournit fixe une totale liberté aux collectivités territoriales, la circulaire ministérielle permet de fournir un « squelette » pouvant servir de modèle à tous et constitué de trois niveaux de signalements à adapter en fonction du contexte et de la nature des faits dénoncés :

Procédure de signalement interne : il s’agit d’une procédure de droit commun que les services sont tenus de mettre en place en vertu de l’article 1er du décret du 19 avril 2017 précité (devrait en constituer la majeure partie) ;
Procédure de signalement externe : en l’absence de suite donnée dans un « délai raisonnable » au signalement interne, l’auteur du signalement peut communiquer directement à des autorités extérieures compétentes ;
Procédure de divulgation publique : ne peut intervenir qu’en dernier ressort à défaut de traitement du signalement par ces autorités extérieures dans un délai de trois mois.

La circulaire ajoute que le respect strict de cette procédure en trois étapes « n’est pas obligatoire en cas de danger grave et imminent ou en présence d’un risque de dommages irréversibles ».

Quelle protection pour l’agent lanceur d’alerte ?

Chaque agent bénéficie avant tout du régime de protection propre à son statut. Les garanties mises en place dans le cadre d’une procédure de signalement seront totalement distinctes du régime de la protection fonctionnelle.

De fait, plusieurs garanties ont été fixées afin de garantir la sécurité des agents :

Garantie de confidentialité : « la stricte confidentialité de l’identité de l’auteur du signalement, des personnes visées par le signalement et des informations recueillies par l’ensemble des destinataires du signalement doit être garantie » (article 9 de la loi du 9 décembre 2016).
Garantie d’irresponsabilité pénale : « l’agent auteur du signalement qui porte atteinte à un secret professionnel protégé par la loi n’est pas pénalement responsable dès lors que cette divulgation est nécessaire et proportionnée à la sauvegarde des intérêts en cause et qu’il a effectué son signalement dans le respect des procédures de signalement définies par la loi » (article 122-9 du code pénal).
Charge de la preuve : « C’est à la partie défenderesse (auteur de la mesure) qu’il appartient de prouver que la mesure ou la décision est justifiée par des éléments objectifs étrangers au signalement ou au témoignage effectué par l’agent. Toutefois, il incombe en premier lieu à l’agent de présenter des éléments de fait permettant de présumer qu’il a relaté de bonne foi les faits signalés » (article 6 ter A de la loi du 13 juillet 1983).

FOCUS

Quid de l’agent mis en cause ?

L’agent à l’origine de la procédure de signalement n’est pas le seul à bénéficier des protections citées ci-dessus. En effet, l’agent mis en cause par les potentielles révélations bénéficie également des garanties de confidentialité. En cas de dénonciation calomnieuse ou de fausse déclaration, le lanceur d’alerte aux intentions malveillantes risque des poursuites pénales (une infraction punie de cinq ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende).

La Gazette des communes : Article publié le mardi 24 juillet 2018 & Maxime Tredan

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