ACTION PUBLIQUE

5 Juillet 2018 , Rédigé par FO Services Publics 51

Les décideurs publics et agents feraient preuve d’une faible propension collective pour l’innovation et l’audace

Les décideurs publics et agents prennent des risques quotidiens. Toutefois, «appréhendée de manière générale, l’action publique contemporaine peut apparaître marquée par le conservatisme et la routine»… et tend à privilégier le moindre risque. C’est le constat sévère dressé par la section du rapport et des études du Conseil d’Etat. Il répond ainsi à la commande du Premier ministre du 6 décembre 2017 : dans le cadre de la politique de transformation de l’action publique Edouard Philippe souhaitait disposer de propositions susceptibles de renouveler l’équilibre entre, d’une part, la prévention et la répression des auteurs de décisions pouvant causer des dommages et, d’autre part, la part de risque inhérente à toute décision publique prise dans l’intérêt général.

Le groupe de travail, présidé par Jean-Ludovic Silicani, Président adjoint de la section des travaux publics du Conseil d’Etat, a rendu public trente deux recommandations, catégorisées en trois grands items :

anticiper, évaluer et gérer les risques, de manière plus objective et professionnalisée ;
transformer la gouvernance, les méthodes de décision et de gestion des ressources humaines publiques, afin que l’audace soit favorisée et récompensée ;
adapter, en tant que de besoin, les procédures contentieuses et le régime de la responsabilité.

Les causes

L’action publique est par essence risquée, mais la prise en compte du risque par les décideurs est devenue à la fois plus difficile et plus nécessaire. Nécessaire, au regard des attentes du public, dont la perception est qui plus est parfois déformée ; plus difficile, notamment en raison de l’insuffisante connaissance du terrain :

Or, la réorganisation des services déconcentrés de l’État menée au cours des dernières années – regroupements et régionalisation, réduction des effectifs – les a en général éloignés des acteurs locaux avec lesquels ils entretenaient des échanges réguliers, qui leur permettaient d’avoir une connaissance intime du terrain. La multiplication des outils de pilotage, à partir de tableaux de bord et de nombreux indicateurs, a sans doute aussi réduit leur marge d’autonomie et d’initiative.

Autre explication : les marges de manœuvres sont réduites par la complexité des enjeux. Mais, note le Conseil d’Etat, le salut pourrait venir du renforcement de l’expérimentation. « La pratique de l’expérimentation rompt avec la vision d’un pouvoir normatif capable de traduire dans des règles, du premier coup, la volonté générale ». Elle présente l’avantage de pouvoir « tester » des règles nouvelles, à une échelle réduite, en assumant l’incertitude qui s’attache à leurs effets.

Responsabilité, prudence… et défaillance

Lorsqu’il agit, le responsable public s’expose au risque de voir sa responsabilité personnelle engagée, sur le plan civil, disciplinaire, pénal et financier. Dans cet ensemble, le risque pénal est fortement ressenti et constitue sans doute un frein à l’action publique, explique le conseil d’Etat. Par ailleurs, l’action publique a toujours été guidée par un principe « légitime » de prudence .

La moindre prise de risque, même justifiée pour améliorer l’action de long terme, est facilement perçue, dans l’instant, comme une défaillance.

« À la différence des entreprises privées qui n’entreprennent que les activités qui leur semblent profitables, les collectivités publiques ont des missions obligatoires, qu’elles exercent dans le cadre du service public, en devant respecter des règles.

Dans l’exercice de ces missions, notamment lorsqu’elles concernent la protection du public, la moindre prise de risque, même justifiée pour améliorer l’action de long terme, est facilement perçue, dans l’instant, comme une défaillance.

FOCUS

Les 32 propositions

La majorité des propositions émises par la section des Etudes du Conseil d’Etat correspondent à des « bonnes pratiques essentielles », pourraient être rappelées par le Premier ministre dans une circulaire adressée aux membres du Gouvernement. « Qu’il s’agisse de protéger le public contre les risques ou de mener toute autre politique publique, l’action publique devrait être plus audacieuse ». Pour cela, la gouvernance publique devrait être améliorée et la décision publique suivre de bonnes pratiques. La gestion des ressources humaines et le management publics devraient également servir cet objectif.

Concevoir une stratégie de prise en compte du risque dans l’action publique

1 : énoncer une stratégie pour une action publique audacieuse.
2 : renforcer la prospective publique.
3 : développer la capacité d’anticipation dans les ministères et dans les principales collectivités territoriales
Permettre aux décideurs publics de mieux gérer les risques exogènes
4 : valoriser l’expertise interne à l’administration.
5 : clarifier les modalités de l’expertise externe.
6 : renforcer les capacités d’alerte et organiser le retour d’expérience.
7 : adapter l’organisation administrative en fonction des risques encourus.
8 : clarifier les places respectives de l’évaluation et de la gestion des risques.
9 : mieux expliquer la portée du principe de précaution.
10 : partager avec le public l’information sur les risques, le sensibiliser et le former.

Encourager les décideurs publics à agir de façon audacieuse

11 : renforcer les capacités de choix du Parlement.
12 : clarifier les rôles des décideurs publics, politiques et administratifs.
13 : permettre au débat démocratique de mieux s’exercer.
14 : privilégier des normes fondées sur des objectifs et contrôler leur mise en œuvre selon le principe de proportionnalité.
15 : déterminer le bon niveau de décision en fonction des risques encourus.
16 : sensibiliser les décideurs publics sur les marges de manœuvre dont ils disposent pour prendre leur décision.
17 : renforcer le caractère collégial de la prise de certaines décisions publiques.
18 : encourager les décideurs publics à consacrer du temps à la décision et à l’innovation.
19 : renforcer l’évaluation ex post des décisions
20 : prendre en compte l’aptitude à l’audace et à la créativité dans le recrutement des agents publics.
21 : introduire des enseignements intégrant la gestion des risques dans la formation initiale et continue des fonctionnaires.
22 : prendre en compte l’exposition au risque dans la rémunération.
23 : valoriser, dans la carrière, les fonctions exposées aux risques.
24 : prendre en compte l’exposition au risque dans l’évaluation individuelle des agents. Proposition n° 25 : apporter un soutien aux agents publics confrontés au risque.
26 : encourager l’innovation en matière de management public.

Améliorer le traitement du contentieux de la responsabilité des acteurs publics

27 : donner rapidement la bonne interprétation d’une norme ou d’un principe nouveaux.
28 : poursuivre l’adaptation du contrôle du juge administratif sur les décisions devant prendre en compte de multiples intérêts publics et privés.
29 : engager une réflexion sur la responsabilité des ordonnateurs. 4
30 : mettre en place un outil permettant de mesurer le « risque pénal » pour les agents publics.
31 : réduire la durée de la phase d’enquête et d’instruction.
32 : favoriser le développement du statut de témoin assisté