RÉFORME TERRITORIALE

22 Octobre 2018 , Rédigé par FO Services Publics 51

Grandes intercommunalités : objectif proximité

Alors que s'ouvre le 4 octobre 2018 la convention nationale de l'Assemblée des communautés de France, l'intercommunalité est confrontée à un changement de modèle. Les nouveaux grands ensembles ne peuvent se contenter des instances traditionnelles. Conférences de maires et surtout pôles territoriaux montent en puissance au nom de la proximité, tout comme les communes nouvelles.

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Les grandes intercommunalités, des colosses aux pieds d’argile

Dans l’univers des intercommunalités, l’heure des géants est arrivée. Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) « XXL », c’est-à-dire de plus de 50 communes, se sont banalisés : la France en compte 162, et le chiffre frôle les 200 si l’on ajoute les communautés proches de ce niveau (48 et 49 communes). Côté superficie, près de 80 communautés dépassent les 900 kilomètres carrés, dont 54 en couvrent plus de 1 000.

Après la vague de fusions qui a vu naître de nouvelles inter-cos élargies au 1er janvier 2016 ou 2017, l’Assemblée des communautés de France (ADCF) a établi une nouvelle typologie des intercommunalités. Elle constate la « ruralisation » des agglomérations. En règle générale, quel que soit le nombre de communes, la superficie ou la catégorie de l’inter-co, l’impression de « grandeur » prévaut et, avec elle, s’installe la crainte d’un certain éloignement.

Si bien que la valeur de proximité a vu le cours de son action grimper. « Ce sujet est central, il a été au cœur de nos universités d’été au mois de juin. Il a toujours été présent, mais, avec l’élargissement de nombre de communautés, il se fait plus prégnant. Nous sommes obligés de repenser nos gouvernances », souligne le délégué général de l’ADCF, Nicolas Portier. La proximité, ça s’organise.

En termes de gouvernance, à travers différentes formes d’orchestration, plus ou moins participatives, ou de nouveaux découpages territoriaux, infra-communautaires. Les communes nouvelles contribuent également à assurer la proximité et apparaissent comme une réponse pour contrecarrer l’éloignement dû à l’élargissement des périmètres intercommunaux.

Ancien découpage repris… ou revu

D’abord, pour inclure de la proximité dans la gouvernance, les élus cherchent à assurer la représentativité territoriale : comment faire en sorte que les élus communautaires gardent et entretiennent le lien avec toutes les communes ? Soit en conservant, peu ou prou, les découpages des anciennes inter-cos fusionnées, comme c’est le cas à la communauté d’agglomération (CA) du Pays basque (158 communes, 303 000 hab.) ou à Carcassonne agglo (82 communes, 109 900 hab.), soit en proposant un nouveau découpage intercommunal.

C’est cette deuxième option qu’a retenue la CA Loire Forez (88 communes, 107 000 hab.), issue de la fusion de quatre EPCI, dont la ville-centre est Montbrison. Le territoire a simplement été découpé en trois « pôles » pratiquement égaux : nord, centre et sud. Puis, en traçant une ligne au milieu, ils sont divisés en deux secteurs chacun : nord-ouest, nord-est, centre-ouest, etc. Des élus référents entretiennent le lien entre l’agglomération et les communes, tandis que des agents animateurs territoriaux les accompagnent par pôles. « Bien sûr, nous avons également un conseil des maires, qui valide les orientations stratégiques et dispose d’une minorité de blocage d’un tiers. Mais ce sont les réunions de secteur qui nous permettent de créer de la proximité entre l’inter-co et les communes, de savoir si une proposition est politiquement soutenable ou s’il faut l’amender », explique le conseiller délégué (SE) Patrick Romestaing.

Conférence de maires et pôles territoriaux, voilà les deux instances qui montent en puissance dans la gouvernance des inter-cos élargies, complémentaires des traditionnels bureaux et conseil communautaire. « Les conférences des maires ont beaucoup de prérogatives, même si ce n’est pas officiel, sauf dans certains cas. Les pôles territoriaux permettent, par exemple, de s’assurer que dans chaque secteur il y aura une maison de services, de disposer de référents politiques et techniques ou de déconcentrer des enveloppes budgétaires », détaille Nicolas Portier.

D’ailleurs, une proposition de loi, déposée par les sénateurs républicains Mathieu Darnaud (Ardèche) et Philippe Bas (Manche), vise à graver dans le marbre ces deux instances, et notamment à rendre possible l’exercice de compétences adapté aux caractéristiques des territoires de l’EPCI. Mais une ou plusieurs instances de réunions pour les élus volontaires ne suffisent pas à renforcer la proximité, y compris dans le domaine de la gouvernance. Ceux qui ne cessent d’innover, d’inventer et d’investir dans la participation citoyenne savent qu’il faut « faire vivre » les processus de décision pour créer une dynamique.

Instances participatives atypiques

C’est le cas de Mulhouse Alsace agglomération (M2A, 39 communes, 273 000 hab.), qui propose une gouvernance « collaborative, pragmatique et confiante », dont l’écoute, la proximité et la participation sont des éléments clés. Parmi les instances atypiques : un « comité d’impulsion », équivalent d’un bureau communautaire, propose, tandis qu’un bureau élargi à tous les maires (70 membres) oriente et valide. Les ateliers-projet (lire ci-dessous) rendent possible la coconstruction des propositions et sont ouverts à des partenaires et à la société civile, et le « forum M2A » permet de réunir quatre fois par an l’ensemble des élus communautaires et les conseillers municipaux qui le souhaitent.

L’interco de Mulhouse met également en place des « rencontres com et com », lieux de dialogue entre communauté et communes sur une thématique, et des assises territoriales annuelles. « Dans le système actuel, où les intercos sont de plus en plus grandes, si les gens ne se sentent pas acteurs, cela ne marchera pas. Il faut donner la possibilité de participer », souligne Fabian Jordan, président de la M2A.

Ascension des voix rurales

Pour peser plus dans les intercommunalités élargies, certains édiles ont fait le choix de la fusion… des communes. Sans aucun doute, de nombreuses communes nouvelles ont été créées au sein d’EPCI « XXL » dans le but, entre moult autres arguments, d’avoir un rôle important à jouer dans la gouvernance communautaire. D’Annecy (Haute-Savoie) à Charny Orée de Puisaye (Yonne), de Boulazac (Dordogne) à Vire Normandie (Calvados), les exemples sont légion.

Et même si le modèle des communes nouvelles issues de fusions d’anciens EPCI n’a proliféré qu’en Maine-et-Loire, un peu partout il apparaît comme un outil de proximité qui pèse dans la gouvernance intercommunale. Les élus de la commune nouvelle Livarot – pays d’Auge (6 500 hab.), issue du regroupement de 22 communes et membre de la CA Lisieux Normandie (54 communes, 75 700 hab., Calvados), savent qu’il y aura bientôt moins d’élus municipaux. « Nous devrons passer de 85 à 33 après 2020, mais les conseillers seront beaucoup plus occupés et moins amateurs qu’avant. Nous les professionnalisons un peu plus. Nous aurons besoin de gens qui ont davantage de temps et de compétences, assure Frédéric Legouverneur, maire délégué et vice-président de l’agglomération Lisieux Normandie. Ces « super-élus locaux » devront diriger la commune nouvelle, afin que celle-ci mette en œuvre la proximité, et la représenteront au sein de la gouvernance de l’intercommunalité… et au-delà.

L’exemple calvadosien est très parlant : « Lisieux est situé à mi-distance entre Caen et Le Havre. Il est donc logique que nous adhérions aussi bien au pôle métropolitain de Caen la mer qu’à celui de l’estuaire de la Seine », appuie François Gilas, maire délégué (SE) de Livarot – pays d’Auge et vice-président de l’agglo Lisieux Normandie, chargé du développement économique. Aujourd’hui, des élus comme lui, issus de communes qui n’existent plus tout à fait, peuvent se retrouver autour d’une table de conseil d’administration, du centre hospitalier universitaire de Caen comme d’une université. « Avant, c’était impossible, nous étions trop petits », reconnaît-il.

C’est un autre aspect de la proximité dans les grands ensembles communaux que les promoteurs de la loi « Notre » n’avaient peut-être pas vu venir : les élus ruraux sont de plus en plus nombreux dans les instances de gouvernance, y compris au sein des métropoles. De plus en plus spécialisés à l’avenir, ils pourront faire entendre des voix jusque-là inaudibles. Et paradoxalement, l’élargissement des EPCI les rapprochera de la gouvernance des grandes villes et métropoles. La « proximité ascendante », pourrait-on dire.

FOCUS

Territorialisation des compétences

La proposition de loi « Bas-Darnaud », relative à l’équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale, indique dans son article 8 que l’EPCI « peut définir des territoires d’exercice d’une ou de plusieurs compétences, dénommés pôles territoriaux ». Le texte crée également une conférence des maires dans les intercos de plus de 20 communes, à l’exception des métropoles. Approuvé au Sénat, le texte doit passer en première lecture à l’Assemblée nationale.

La Gazette des communes : Article publié le Mercredi 03 Octobre 2018 & Pablo Aiquel

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