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COLLECTIVITES TERRITORIALES
Cour des comptes - Dépenses des collectivités Les efforts ont payé mais...
Dans son rapport consacré aux finances publiques locales présenté ce 25 septembre, la Cour des comptes confirme que la baisse des dotations entre 2013 et 2017 a bien provoqué un choc sur les dépenses des collectivités et donc des "efforts de gestion" inédits. Cette baisse contrainte des dépenses a toutefois pesé plus fortement sur l'investissement que sur le fonctionnement, a été moins nette en 2017 et a touché inégalement chacune des collectivités. L'encadrement des dépenses instauré en 2018 serait donc a priori plus vertueux... sauf que la Cour émet des réserves sur le paramétrage du dispositif et doute de son efficacité au-delà de 2018. Le rapport s'est par ailleurs penché cette année sur le poids croissant du scolaire et du périscolaire dans les budgets des collectivités.
Le regard que porte la Cour des comptes sur les collectivités semble moins sévère depuis quelques années. En tout cas, pour son cinquième rapport consacré aux finances publiques locales, publié ce 25 septembre au lendemain de la présentation du projet de loi de finances pour 2019, l'un des constats établis est bien celui des "efforts de gestion consentis par les collectivités". Ces efforts concernent il est vrai la période 2013-2017, autrement dit les années de baisse des dotations décidées par le précédent exécutif – années durant lesquelles les collectivités n'ont guère eu d'autre choix que de brider leurs dépenses. Le total des concours de l'Etat est passé de 58,2 milliards d'euros en 2013 à 47,1 milliards en 2017, soit un recul de 19%.
Un "coup d'arrêt"
Le rapport – conduit dans le cadre d'une formation "inter-juridictions" – établit que les dépenses des collectivités (budgets principaux et annexes) sont passées de 236 milliards d'euros en 2013 à 232 milliards en 2016 (-1,8%), avant de remonter à 240 milliards en 2017 (+3,4%) du fait d'une reprise de l'investissement.
L'impact de la baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF) a été important. Le rapport évoque même un "coup d'arrêt". Mais celui-ci a peut-être en partie raté sa cible. Il a en effet été "rapide et marqué sur les dépenses d'investissement qui ont reculé de 11% entre 2013 et 2017", tandis que les dépenses de fonctionnement "ont continué de progresser, mais à un rythme ralenti de 1,5% par an en moyenne", résume la Cour.
Le ralentissement de la hausse des dépenses de fonctionnement a en premier lieu été lié aux dépenses de personnels, les achats de biens et services étant quant à eux restés globalement stables.
Quoi qu'il en soit, "sous l'effet de la baisse des concours financiers de l'État", les collectivités ont de facto "obtenu un ralentissement de leurs dépenses supérieur à celui de leurs recettes et, ainsi, redressé le niveau de leur épargne par rapport à la situation de 2013". Au final, "le recul marqué de l'investissement local de 2013 à 2017, combiné au redressement partiel de l'autofinancement a permis de ralentir sensiblement l'évolution de la dette des collectivités locales et d'en faire baisser le poids rapporté au PIB".
En 2017, une baisse compensée par la fiscalité
S'agissant de l'année 2017 en revanche, la Cour observe une reprise des dépenses : +2,1%. Celle-ci a été due à "une atténuation partielle des efforts d'économie" mais aussi à "l'impact de décisions nationales en matière de fonction publique" (point d'indice, PPCR...).
Si les efforts de gestion des collectivités se sont quelque peu relâchés en 2017, c'est d'une part, dit le rapport, parce que la contrainte a été moins forte dans la mesure où pour le bloc local, la baisse de la DGF avait été divisée par deux. C'est, d'autre part parce que la "fiscalité transférée" a été dynamique (droits de mutation notamment), permettant ainsi de maintenir l'ensemble des transferts financiers à "un niveau comparable à celui de 2016". "Finalement, la baisse des concours financiers sous 'enveloppe normée' a été intégralement compensée par la hausse de la fiscalité transférée", peut-on lire.
En outre, toujours en 2017, le produit des impôts directs locaux a affiché une hausse de 2,8%. Côté impôts ménages, la hausse (+2,1%) a été portée par la taxe foncière sur les propriétés bâties et la taxe d'habitation, tandis que côté impôts économiques (+4,4%), ce sont la CVAE et la Tascom qui ont dessiné des courbes dynamiques.
Des situations locales hétérogènes
Au-delà de ses constats forcément selon les niveaux de collectivités, la Cour met l'accent sur l'hétérogénéité des trajectoires financières au sein de chaque catégorie de collectivités, tant "en charges de fonctionnement, en matière de produits de fonctionnement, de niveau d'épargne, d'effort d'investissement et d'endettement".
Ainsi, au sein du bloc communal, il est évident que "la maîtrise des charges est plus délicate à obtenir dans les petites collectivités que dans les ensembles intercommunaux de grande taille" ayant entre autres davantage de "capacités de mutualisation".
Les départements ont quant à eux été très dépendants de "facteurs conjoncturels locaux", y compris par exemple "l'explosion de la prise en charge des mineurs non accompagnés". En sachant de surcroît que "le niveau et le rythme d'évolution des dépenses sociales sont souvent déconnectés de ceux des produits fiscaux"…
La Cour avait déjà eu l'occasion de mettre en lumière les "limites" du dispositif de baisse des dotations. Elle le redit aujourd'hui… et considère que ''d'une certaine manière, le nouveau dispositif, mis en place au printemps 2018, répond, au moins dans son principe" au souci de mieux prendre en compte les niveaux de ressources et de charges propres à chaque collectivité afin d'"individualiser les efforts" demandés.
Contractualisation : un objectif "ambitieux"
Le "nouveau dispositif", c'est naturellement l'encadrement de la dépense choisi par le nouvel exécutif et inscrit dans la loi de programmation des finances publiques, dont l'article 13 soumet les dépenses de fonctionnement des collectivités à un objectif national d'évolution de 1,2% par an au maximum en valeur. A première vue, par rapport aux taux de croissance annuels constatés entre 2013 et 2017, cet objectif semble "atteignable", en tout cas en début de période. La Cour le juge toutefois "ambitieux" dès lors que l'on tient compte de l'inflation, qui affiche une reprise depuis 2017.
Dans ses précédents rapports, la Cour s'était montrée favorable au principe de contractualisation. Aujourd'hui pourtant, elle émet pas mal de réserves à l'égard du dispositif tel qu'il a été paramétré. Certaines de ces critiques rejoignent d'ailleurs celles qui ont pu être formulées par les associations d'élus.
Ainsi, le rapport considère que "le taux national de 1,2%, identique pour toutes les catégories de collectivités, connaît de faibles modulations locales en fonction des contraintes individuelles de gestion". Il souligne aussi qu'une part "très significative" de la dépense locale reste hors encadrement, que les mouvements de transferts de charges entre communes et EPCI sont insuffisamment pris en compte ou encore que "les interventions publiques qui bénéficient de recettes tarifaires ou de cofinancements propres sont traitées comme l'ensemble des charges de fonctionnement".
Une efficacité incertaine
Elle recommande par conséquent à l'Etat d'"étendre le champ de la contractualisation aux budgets annexes en adaptant préalablement les nomenclatures comptables de façon à mieux isoler les flux croisés entre budgets principaux et budgets annexes". Mais aussi entre autres de "prévoir, dans le pacte financier de l'intercommunalité, la prise en compte du plafond de dépenses fixé par le contrat ou l'arrêté préfectoral pour la ville-centre ou l'EPCI".
La Cour juge finalement que l'efficacité de l'encadrement des dépenses de fonctionnement sera incertaine au-delà de 2018. En effet, "si l'objectif de dépenses est atteint en début de période, les collectivités devraient connaître une forte amélioration de leur épargne, supérieure au besoin de financement de leurs investissements". Elle prévoit donc une "amélioration de leur équilibre financier" qui pourrait conduire les collectivités à "sortir de la trajectoire prévue en renforçant leur effort d'équipement ou en relançant les dépenses de fonctionnement". Et elle finit donc par réitérer peu ou prou sa recommandation habituelle : "Poursuivre les efforts d'économie, en veillant notamment à contenir les charges de personnel, en agissant sur les effectifs, le temps de travail et le régime indemnitaire, ainsi que sur les autres charges de fonctionnement dont les achats de biens et de services"…
Localtis : Article publié le Mardi 25 Septembre 2018 & C. Mallet
EDUCATION : UN POIDS FINANCIER CROISSANT ET INEGAL POUR LES COMMUNES
Le rôle des communes en matière scolaire et périscolaire s'est accru, souligne la Cour des compte, qui consacre cette année un important chapitre de son rapport à cet enjeu, déplorant notamment une articulation insuffisante avec l'État sur cette compétence.
Les communes ont connu "une croissance soutenue des dépenses relatives aux domaines scolaire et périscolaire" jusqu'à atteindre "37% de la dépense d'éducation dans le primaire", a souligné ce 25 septembre Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes, lors de la présentation du rapport.
L'Éducation constitue ainsi un enjeu financier de premier plan pour les collectivités, qui lui consacrent en moyenne 15% de leur budget annuel, pour un total de 16 milliards d'euros. Et notamment pour les communes, en charge de la construction, la maintenance, l'entretien et le fonctionnement des 45.450 écoles publiques recensées en 2017. Elles partagent également des missions avec l'État, comme la gestion des inscriptions, la fixation des horaires ou la définition de la carte scolaire.
Théoriquement facultatif, l'exercice de leur compétence périscolaire par les communes s'est aussi "largement développé", du transport scolaire à la gestion de la restauration collective en passant par l'accueil des enfants avant et après la classe, souligne Didier Migaud.
La récente réforme des rythmes scolaires, mise en place entre 2014 et 2017, a fait peser sur les communes des coûts supplémentaires et variables, en fonction des choix "quant à la qualité des services proposés", a-t-il également rappelé. "Si l'impact financier total de la réforme sur les communes a été estimé entre 210 et 310 millions d'euros, une fois pris en compte l'accompagnement financier des caisses d'allocations familiales et de l'Etat, l'impact réel a été très différent selon les situations locales, certaines collectivités ne subissant pas de surcoût sensible", a-t-il ajouté.
Enfin, "de grandes inégalités demeurent en termes de nombre de classes par école et de nombre d'élèves par classe - ces inégalités étant aggravées par l'évolution en cours de la démographie scolaire, fortement différenciée selon les territoires".
Les coûts supportés varient en fonction de la taille des communes. Ils s'élèvent ainsi "entre 2.000 et 2.500 euros par élève" dans les communes de plus de 20.000 habitants et "entre 1.100 et 1.500 euros dans les communes plus petites".
Parmi ses recommandations, la Cour préconise de "formaliser les échanges d'informations" entre les communes et les CAF pour permettre aux premières d'assurer le "contrôle du respect de l'obligation d'instruction". Elle suggère par ailleurs d'"établir un référentiel des coûts" en "distinguant notamment les activités de garderie des activités périscolaires éducatives".
Avec AFP
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