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FINANCES LOCALES ET FISCALITE
La TVA ne peut pas être le "couteau suisse" des finances publiques
En quelques années, le principal impôt est devenu l'une des recettes majeures du financement des organismes sociaux et des collectivités, aux dépens du budget de l'État. Dans un rapport rendu public ce 9 février, le conseil des prélèvements obligatoires conseille de ne pas réduire plus la part de l'État dans la perception de cet impôt. Et de "limiter l'usage de la TVA" dans le financement des collectivités. Il déconseille par ailleurs l’utilisation de baisses de TVA pour mener des politiques publiques, jugeant l'outil inefficace.
La part de l'État dans la perception des recettes de TVA (186 milliards d'euros en 2021) est passée de 93% en 2015, à 51% en 2021. Le conseil des prélèvements obligatoires (CPO) s'inquiète de cette évolution dans un rapport rendu public ce 9 février.
L'organisme associé à la Cour des comptes pointe "les affectations successives de fractions de TVA aux organismes de protection sociale et aux collectivités territoriales", qui ont considérablement réduit la part du produit de TVA bénéficiant à l'État. Du côté des organismes sociaux, c'est essentiellement la transformation en 2019 du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en allègements de cotisations sociales qui a accru le poids de la TVA dans les recettes du secteur. Cette "fiscalisation du financement de la protection sociale a conduit à des circuits financiers complexes", déplore le CPO. Pour "simplifier drastiquement" les choses, il recommande d'"engager une réflexion sur le remplacement de l’affectation de TVA aux organismes de Sécurité sociale par une dotation budgétaire".
S'agissant des collectivités territoriales, une série de réformes ont conduit à une montée en régime progressive des recettes liées à la TVA : suppression en 2018 des dotations perçues par les régions, disparition de la taxe d'habitation et réforme des impôts de production en 2021, suppression complète de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) prévue par la loi de finances pour 2023.
Les collectivités bénéficient du quart de la TVA
Résultat : en 2021, 20% de la TVA ont été affectés aux collectivités territoriales (14 milliards d'euros aux régions et 23 milliards d'euros pour les départements et les intercommunalités). "En 2023 au plus tôt", la TVA affectée aux collectivités devrait atteindre 53 milliards d'euros, soit "25% du montant de TVA nette évaluée".
Le mode de financement des collectivités a ainsi connu un véritable "bouleversement". Celles-ci bénéficient d'une "ressource dynamique sur le long terme" (+ 2,9% par an en moyenne sur la période 2013-2017, contre + 2,7% par an en moyenne sur la même période pour la CVAE). Toutefois, la dynamique de la TVA n'est pas corrélée à celle de l'activité des territoires (à la différence de ce qui était constaté pour la CVAE). Autre inconvénient : la part accrue de TVA a "pour conséquence d’exposer plus rapidement les collectivités aux retournements de la conjoncture économique". Enfin, point important, les collectivités ne disposent pas de la possibilité de déterminer le taux de cet impôt. Leur autonomie fiscale s'est donc réduite comme peau de chagrin. Pour toutes ces raisons, il convient, pour le CPO, d'"engager une réflexion sur la réforme du financement des collectivités territoriales, afin de limiter l’usage de la TVA".
Les affectations de cette taxe à la protection sociale, aux collectivités - mais aussi en 2022 à la compensation de la suppression de la contribution à l’audiovisuel public (3,5 milliards d'euros) - présentent plusieurs "inconvénients" s'agissant du "pilotage" des finances publiques, selon le CPO : "amoindrissement du contrôle parlementaire, moins bonne lisibilité des moyens publics alloués aux politiques publiques, affaiblissement du pouvoir de tutelle et complexification du pilotage des politiques publiques".
"Supprimer" les taux réduits de TVA jugés inefficaces
L'affectation de fractions de TVA pour la compensation de la suppression de certaines taxes pose aussi "la question de la soutenabilité des finances publiques, l’État se trouvant, toutes choses égales par ailleurs, doté de ressources fiscales moindres pour financer un niveau équivalent de dépenses publiques", souligne le CPO. "Une réflexion devrait donc être engagée pour limiter l’affectation de TVA en dehors du budget de l’État", conclut-il.
Le CPO prévient : la taxe doit rester un "impôt de rendement", avec "pour objectif prioritaire le financement des services publics". Autrement dit, il ne faudrait pas, selon l'organisme présidé par le premier président de la Cour des comptes, Pierre Moscovici, rétrécir encore l'assiette de la TVA, ou abaisser son taux sur de nouveaux produits. Ces taux réduits de TVA, "plus largement utilisés en France que dans le reste de l’Europe, sont coûteux pour les finances publiques", le manque à gagner atteignant 47 milliards d'euros. Le CPO conseille tout simplement de "supprimer les taux réduits de TVA dont les évaluations confirment l’inefficacité", ou, à défaut, de les relever.
Soutenir autrement les secteurs "sobres" ou le pouvoir d'achat
Ces réductions de taux s'avèrent généralement inefficaces économiquement, selon le CPO. Qui déconseille par conséquent d'en créer de nouvelles. La réduction du taux de la TVA ne serait pas le meilleur moyen pour soutenir le pouvoir d'achat des ménages, venir en aide aux secteurs économiques "sobres" (transports ferroviaires, économie circulaire), ou encore favoriser les produits alimentaires jugés meilleurs pour la santé. De même, la TVA environnementale préconisée notamment par les écologistes – qui consiste à moduler la TVA selon l’impact écologique des biens et services – "se heurte à des obstacles juridiques et économiques", considère le CPO. Soutien sectoriel aux acteurs, transferts ciblés, prestations sociales, fiscalité nutritionnelle ont sa préférence.
En matière énergétique, le bouclier tarifaire, ou le chèque énergie qui ont été mis en place par le gouvernement protègent davantage les ménages et s'avèrent moins coûteux qu'une baisse de la TVA "non ciblée" à 10% sur le gaz et l'électricité, indique encore le CPO.
Reste que la TVA est de prime abord inégalitaire : sa part dans le revenu des ménages est plus élevée pour les ménages modestes, qui consomment une part plus grande de leur revenu. Mais "la TVA finance des dépenses qui, pour certaines, bénéficient davantage aux ménages modestes", relativise le CPO.
LOCALTIS : Article publié le vendredi 10 février 2023 & Thomas Beurey / Projets publics
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