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21 Juin 2025 , Rédigé par FO Services Publics 51

En vingt-cinq ans, les effectifs de la fonction publique ont crû beaucoup plus que la population

Alors que Bercy a fait de la réduction du nombre de fonctionnaires l’une de ses priorités, l'économiste François Ecalle vient de publier une note sur l’évolution des effectifs de la fonction publique entre 1997 et 2023. Bilan : les effectifs ont augmenté de 24% sur la période, soit l'équivalent de plus d'1 million d'agents supplémentaires. Leurs rangs ont surtout grossi sous les quinquennats de Jacques Chirac et d'Emmanuel Macron.

Voilà une note que les ministres Éric Lombard et Amélie de Montchalin auront certainement sous le coude à l’occasion des échanges avec leurs collègues dans le cadre de la préparation du budget 2026. Alors que Bercy vient d’annoncer son intention de réduire les effectifs de fonctionnaires – une vieille rengaine selon certains –, l’économiste François Ecalle vient de publier sur son site Fipeco une étude dans laquelle il revient sur l’évolution des effectifs de la fonction publique entre 1997 et 2023.

Et le constat de ce spécialiste des finances publiques est sans appel : ces effectifs n’ont cessé de grossir depuis l’ère Chirac. Au 31 décembre 2023, la dernière année pour laquelle des données consolidées existent, la fonction publique comptait 5 804 000 agents (hors contrats aidés), soit 1,116 million de plus qu’en 1997. Cela correspond à une hausse de 24% sur la période 1997-2023. À titre de comparaison, la population française a, elle, augmenté de 14% sur la période.

“Après une rapide progression dans la décennie 1997-2007, en partie imputable à la réduction de la durée hebdomadaire du travail (et aux 35 heures), une inflexion est notée dans les années 2007-2012 suivie d’une relative stabilisation”, explique François Ecalle. Mais, ajoute-t-il, les effectifs sont ensuite repartis à la hausse “à partir de 2016”.

+46% dans la territoriale et +39% dans l’hospitalière contre +7% à l’État

Dans le détail, c’est dans la fonction publique territoriale que les effectifs ont le plus augmenté sur la période 1997-2023, avec 588 000 agents de plus, soit une hausse de 46%. “Cette hausse serait encore plus forte si les effectifs transférés par l’État n’étaient pas soustraits”, précise François Ecalle.

Dans sa note, l’économiste a effectivement corrigé les évolutions d’effectifs à l’État et dans la territoriale “pour tenir compte du transfert de 140 000 agents de l’État aux collectivités à la fin des années 2000 en contrepartie des transferts de compétences”. Des évolutions qui ont donc été mesurées à périmètre constant.

Dans l’hospitalière, les effectifs ont également fortement augmenté sur la période, à savoir de 39%, soit 345 000 agents supplémentaires. Cette croissance a surtout été “particulièrement forte dans les années 1999 à 2004 du fait notamment des recrutements qui ont accompagné la réduction de la durée du travail dans les établissements de santé”, indique François Ecalle.

L’État, quant à lui, est le versant où l’augmentation des effectifs est la moins importante. Entre 1997 et 2023, ils n’ont ainsi augmenté “que” de 7%, soit l’équivalent de 184 000 agents de plus. Cette plus faible croissance qu’à l’hospitalière et dans la territoriale est liée, sans surprise, à la diminution des effectifs de l’État sous l’ère Sarkozy et sous l’effet de sa politique de non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux dans le cadre de la RGPP, la Revue générale des politiques publiques.

Hausse notamment sous les quinquennats de Chirac et Macron

Outre ce panorama, François Ecalle présente aussi dans sa note une évolution des effectifs par législature. Bilan : le nombre d’agents publics a surtout augmenté sous les quinquennats de Jacques Chirac et, dans une moindre mesure, d’Emmanuel Macron. Entre 1997 et 2002, 386 000 agents supplémentaires sont ainsi recensés, puis +329 000 sur la période 2002-2007. La progression des effectifs a ensuite ralenti durant le quinquennat de Nicolas Sarkozy, en raison, notamment, de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), avec 35 000 agents de plus. Ils sont ensuite repartis à la hausse sous l’ère Hollande, avec 127 000 agents supplémentaires entre 2012 et 2017.

Une nouvelle hausse est ensuite observée sur le premier mandat d’Emmanuel Macron avec 176 000 agents supplémentaires alors que le chef de l’État s’était engagé à réduire les effectifs de la fonction publique avant que la crise des “gilets jaunes” ne bouscule ses plans. Et la donne n’est pas prête de changer pour le moment, selon François Ecalle : les effectifs étaient en hausse de 1,1% en 2023 (soit +63 000 agents) et “des données provisoires laissent anticiper une progression de plus de 30 000 agents en 2024”.

ACTEURS PUBLICS : Article publié le mercredi 11 juin 2025 & Bastien SCORDIA

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