ACTION PUBLIQUE

8 Juillet 2017 , Rédigé par FO Services Publics 51

Comment mesurer la performance publique ?

Sous la contrainte budgétaire et face à des attentes toujours plus fortes des citoyens et des contribuables, l’État a dû définir sa propre vision de l’efficacité, sans pouvoir recourir à la notion classique de productivité utilisée dans le secteur privé. Premier volet de notre dossier consacré à la mesure de la performance publique.

Avant de partir, ils ont voulu passer une dernière commande. Au printemps, le tandem de Bercy de la fin de l’ère Hollande, Michel Sapin et Christian Eckert, a chargé l’inspection générale des Finances de plancher sur la productivité de l’action publique, avec une idée en tête : peut-on élaborer des outils nouveaux, plus fins, ou une méthodologie différente capable de servir de support lors des discussions autour de l’allocation des moyens ? Si la réponse existe, elle sera livrée au nouveau gouvernement courant juillet. Prise en étau entre une contrainte budgétaire toujours plus forte et des exigences de résultats, la France, qui voit sa dépense publique approcher les 56 % du PIB (contre 45 % pour la moyenne de l’OCDE), n’en finit pas de se creuser les méninges.

Pour autant, la recherche de la productivité, dans son acception usuelle, a-t-elle un sens lorsqu’il s’agit de services non marchands ? Pas si simple, alors même que l’État a décentralisé, externalisé, ou privatisé la grande majorité des services qui pouvaient se prêter à ce schéma de pensée – tels les routes et les aéroports, pour ne citer qu’eux.

Réflexion menée à l’échelle mondiale

“La productivité, c’est un piège, en un sens, note un haut fonctionnaire. Tout le monde utilise cette notion… C’est plutôt une bonne chose, car cela veut dire qu’il n’y a plus de tabous dans l’administration.” Le revers de la médaille ? On utilise la notion sans vraiment s’entendre sur sa définition. Il en existe au moins trois. Celle qui revient à considérer, dans un univers dominé par l’intérêt général et où la mesure de la production est difficile, que la productivité ne doit être analysée qu’au regard des effectifs mobilisés. Réducteur, surtout pour les administrations qui ne font pas appel à la figure de l’usager ou du client. La deuxième, plus proche de la définition économique classique, vise à comparer le niveau des moyens à un niveau d’activité.

Une notion encore très incomplète car elle fait fi de la satisfaction des usagers et de la qualité du service. Une troisième définition vise à compléter la deuxième par des indicateurs de qualité. Et de fait, la réflexion glisse vite vers des notions de performance et d’efficacité.

Quoi qu’il en soit, la réflexion en la matière reste primordiale, en France comme partout ailleurs. “La plupart des pays de l’OCDE font face à ce défi d’augmenter la productivité alors que l’on constate depuis trente ans une baisse de la productivité du travail dans l’ensemble de leurs économies, note Luiz de Mello, directeur adjoint de la gouvernance publique et du développement territorial de l’OCDE. C’est en partie dû au vieillissement de la population et à la baisse de l’investissement. Pour freiner cette tendance, l’administration publique a son rôle à jouer et doit réfléchir à comment se positionner vis-à-vis des changements de la société opérés à très grande vitesse”, poursuit cet économiste en égrenant quelques axes de performance : digitalisation, réduction de la complexité des normes, modernisation des marchés publics, etc. De fait, tous les pays tâtonnent, à la recherche de la bonne recette, en fonction aussi du niveau d’intervention de leur puissance publique et du degré de centralisation de l’État. Mais Luiz de Mello reconnaît que la réflexion n’en est encore qu’à ses débuts, notamment pour des raisons méthodologiques.

Résultat en demi-teinte

En France, la préoccupation a toujours plus ou moins existé. Mais depuis quinze ans, le concept de productivité s’est, de fait, traduit dans le service public par des notions de pilotage de la performance et d’amélioration de l’efficience. Une logique impulsée par la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), élaborée par Laurent Fabius, Didier Migaud et Alain Lambert au début des années 2000 et mise en en application en 2006. Avec une idée : pousser l’État à passer d’une logique de moyens à une logique de résultats, via l’introduction d’une batterie d’indicateurs, censés renseigner sur l’efficacité des administrations. Un objectif qui n’est pas encore vraiment atteint.

“L’objectif un peu grandiose assigné initialement à la Lolf était de réguler la demande infiniment croissante d’augmentation de dépense publique, analyse un baron de la haute administration. Cet objectif n’a pas été atteint car il ne peut pas l’être. Il existe toujours des besoins nouveaux à couvrir, comme aujourd’hui la sécurité et la défense. Mais la Lolf a inculqué un peu la culture de gestion et a fait rentrer la productivité dans le langage commun, chez les ministres, les directeurs d’administration centrale, les préfets ou les parlementaires.” Un résultat en demi-teinte donc et qui, pour certains, n’a rien d’étonnant.

La révolution de la Lolf – qui fait la part belle à la culture du reporting, sans toujours convaincre – prendra plus de dix ans… Mais quels que soient les outils utilisés, les managers continueront demain à se poser toujours les mêmes questions : comment rendre un service de qualité à des coûts maîtrisés ? Comment le citoyen et les contribuables perçoivent-ils le service rendu ? Car c’est un fait, tous les sujets liés à l’action publique sont traités aussi et surtout à travers le prisme de la perception. Depuis dix ans, la figure de l’usager, chère au politique et scrutée via des baromètres et autres sondages, a pris au moins autant de place que la Lolf…

ACTEURS PUBLICS : ARTICLE PUBLIE LE MARDI 5 JUILLET 2017 & PIERRE LABERRONDO

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