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FINANCES
Retraites des fonctionnaires : l'exécutif joue la carte de la transparence et veut réorganiser les “tuyaux budgétaires”
Pour la première fois dans ses documents budgétaires, le gouvernement Lecornu a détaillé l'effort réellement consenti par l'État pour équilibrer le régime de retraites de ses fonctionnaires. La ministre Amélie de Montchalin s'est même dite prête à réorganiser “les tuyaux budgétaires” afin de remédier à la problématique des surcotisations “employeur” et à ses impacts sur l'estimation du coût réel de ces retraites et donc de l'ensemble des dépenses publiques.
Face aux récurrentes critiques sur un supposé “déficit caché” des retraites des fonctionnaires d’État, le gouvernement Lecornu fait œuvre de transparence. Dans son “jaune” sur les pensions de retraite, annexé au projet de loi de finances (PLF) pour 2026, l’exécutif vient en effet de détailler pour la première fois l’effort réellement consenti par l’État pour équilibrer le régime de retraite de ses fonctionnaires.
“Nous devons rendre compte de manière transparente aux Français de l’usage qui est fait des deniers publics en l’occurrence lorsqu’il s’agit des retraites des fonctionnaires”, a expliqué la ministre de l’Action et des Comptes publics Amélie de Montchalin le 21 octobre à l’Assemblée nationale en réponse à une question de la députée Renaissance Nathalie Coggia. “Il convient”, a‑t‑elle ajouté, “de rendre les choses simples et de ne pas les cacher dans les conventions comptables”. Et ces conventions comptables sont pour le moins compliquées et peuvent nuire à la lisibilité du coût des retraites des fonctionnaires, entraînant par là même une surestimation de l’ensemble des dépenses publiques, comme viennent récemment de le souligner l’Institut des politiques publiques (IPP) ou le Conseil d’analyse économique (CAE).
Pour rappel, le régime de retraite des fonctionnaires civils de l’État et des militaires est aujourd’hui retracé dans le budget de l’État et plus précisément dans ce que l’on appelle un “compte d’affectation spéciale”, le CAS “Pensions”. Celui‑ci est alimenté par plusieurs recettes dont, notamment, les retenues sur les salaires des fonctionnaires et, surtout, une “contribution d’équilibre” versée par l’État afin de combler les écarts entre recettes et dépenses face notamment aux déséquilibres démographiques du régime de retraite des fonctionnaires.
Sur cotisation employeur dans le viseur
Face aux déséquilibres démographiques croissants du régime de retraite des fonctionnaires, cette contribution n’a cessé d’augmenter au cours des dernières années, ce qui s’est notamment traduit par un relèvement sensible du taux de la contribution “employeur” de l’État. Par rapport au régime général, l’État surcotise avec un taux de cotisation “employeur” actuellement de 78,28 % pour les fonctionnaires civils et de 126,07 % pour les militaires, contre un peu plus de 16 % en moyenne dans le secteur privé.
“Ces cotisations patronales constituent en réalité une subvention publique qui comble le déficit réel du régime de retraite des fonctionnaires et fausse la répartition des déficits entre les administrations centrales et la Sécurité sociale”, a regretté la députée Renaissance Nathalie Coggia. Certes, a‑t‑elle développé, ce traitement “respecte les conventions comptables en vigueur”. “Il n’en demeure pas moins choquant”, selon la parlementaire qui a notamment pointé les impacts de ces surcotisations patronales sur les dépenses d’éducation : “En 2025, sur les 87 milliards d’euros votés pour le budget de l’éducation nationale, 24 milliards ont servi à payer des retraites, ne laissant que 63 milliards pour les dépenses d’éducation proprement dites. Cette surestimation de nos dépenses d’éducation nous amène à croire que nous y consacrons une part de PIB supérieure à la moyenne de l’OCDE alors que la situation est inverse. Nous n’investissons pas suffisamment dans une mission essentielle de l’État”.
Bientôt une réorganisation des tuyaux budgétaires ?
Face à “l’anomalie” dénoncée par la députée Nathalie Coggia, la ministre Amélie de Montchalin a donc joué la carte de la transparence. “Sur les 52 milliards d’euros de contribution de l’État destinés à payer les retraites de ses fonctionnaires, 11 milliards sont liés à des cotisations employeur normales (c’est‑à‑dire au taux du régime général, ndlr) et 41 milliards à la cotisation d’équilibre”, a‑t‑elle indiqué. Des chiffres qui sont détaillés dans le “jaune budgétaire” annexé au projet de loi de finances.
La ministre a toutefois cherché à rassurer les fonctionnaires. “Personne n’imagine supprimer cette cotisation d’équilibre sous peine de plus payer du tous les retraites, a‑t‑elle affirmé. En revanche, il est utile que nous distinguions la part liée aux cotisations normales, comme dans le secteur privé, et la part liée à l’équilibre du système.”
À ce propos, Amélie de Montchalin a évoqué une possible évolution des conventions comptables en évoquant l’hypothèse d’aller “un cran plus loin en réorganisant tous les tuyaux budgétaires” dans le projet de loi de finances pour 2027. Une réforme qui pourrait notamment aboutir à un remplacement des actuelles sur cotisations employeur des ministères par des cotisations aux taux du secteur privé, ce qui ferait ainsi baisser le poids des dépenses de personnel de l’État et donc de la dépense publique globale.
La LOLF en question
Lors de l’examen de la première partie du PLF 2026, celle relative aux recettes, la députée Nathalie Coggia a même proposé d’agir immédiatement sur le sujet. Elle a défendu un amendement ce samedi 25 octobre pour “redonner un sens aux articles liminaires ou de cadrage” des textes financiers et remédier ainsi à la vision actuellement “inexacte de la répartition des déficits” en raison des modalités de calcul du coût des retraites des fonctionnaires.
La parlementaire proposait ainsi de reclasser le CAS Pension des administrations centrales vers le budget de la Sécurité sociale, mais aussi de faire ce reclassement sur la base du calcul d’une “vraie cotisation employeur” par référence au taux du régime général et par la mise en évidence d’une dotation d’équilibrage. Si l’amendement a été jugé “excellent” par Amélie de Montchalin, la ministre ne l’a pour autant pas approuvé, en particulier pour des raisons de forme.
“Pour le moment, en raison de la nécessité d’établir des comparaisons annuelles, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ne nous permet pas de procéder à des modifications des transferts entre État et Sécurité sociale dans les tableaux relatifs aux prévisions de solde des administrations”, a‑t‑elle expliqué. Pour y remédier, la ministre a ainsi invité la députée à déposer une proposition de loi organique visant à réformer, au sein de la LOLF, le “cadre de présentation” des articles de cadrage des textes budgétaires. “Vous conviendrez que ce n’est pas demain qu’une telle loi sera votée par notre Assemblée”, lui a répondu le député Renaissance Pierre Cazeneuve en référence à la situation politique. L’amendement de Nathalie Coggia a finalement été rejeté par l’Assemblée nationale. Le sujet des retraites des fonctionnaires et du calcul de leur coût devrait néanmoins rapidement revenir sur la table à l’occasion des débats sur le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) pour 2026.
ACTEURS PUBLICS : Article publié le lundi 27 octobre 2025 & Bastien SCORDIA
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