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ABSENTEISMEI
Absentéisme pour raisons médicales
Quelles idées évacuer, quelles solutions mettre en place ?
L'Igas a dressé récemment un bilan négatif de l'expérimentation confiant à 6 CPAM le contrôle des arrêts maladie des fonctionnaires. Laquelle a été stoppée par un amendement au PLF 2017 qui renforce par la même occasion les moyens des collectivités pour contrôler les absences. De quoi alimenter les futurs débats sur ce sujet qui, déjà, "pollue" celui sur le temps de travail des fonctionnaires.
Cet article fait partie du dossier
L'absentéisme des agents publics : un symptôme, des remèdes
CHIFFRES-CLÉS
L'absentéisme pour raisons de santé, c'est :
un taux de 10,4% en 2015
- dont 51% pour maladie oridinaire
- dont 28% de longue maladie
- dont 16% d'accident du travail
- dont 5% de congé maternité
En 2015, une collectivité de 500 agents titulaires aura constaté en moyenne l’absence de 52 d’entre eux tout au long de l’année, pour raison de santé
Source : Gestion des RH dans les Villes de France, dépasser les rigidités, Villes de France, novembre 2016
Restaurer ou non le jour de carence, comment renforcer la politiques de lutte contre les absences et améliorer les conditions de travail…
Les employeurs territoriaux continuent de s’interroger sur les façons de gérer au mieux l’absence des fonctionnaires pour raisons médicales, comme l’ont révélé les échanges lors de la conférence nationale de l’emploi territorial (Cnet) du 17 novembre dernier (lire l’encadré), sept jours après l’adoption d’un amendement au PLF pour 2017 renforçant les moyens, jugés aujourd’hui insuffisants, dont disposent les collectivités pour contrôler les arrêts de travail des agents.
Une problématique qui prend de l’ampleur, puisqu’un contentieux dans ce domaine s’est développé ces dix dernières années. Les agents n’hésitent plus à attaquer leurs collectivités.
FOCUS
L’avis de l’ADRHGC sur l’amendement adopté
La possibilité [permise par cet amendement] pour les employeurs de renforcer les contrôles médicaux des arrêts de travail en élargissant les médecins autorisés à les pratiquer correspond à une attente des professionnels RH. Pour autant, un tel dispositif ne doit pas empêcher de se réinterroger sur le rétablissement de la journée de carence.
Justement, au lendemain de la Cnet était publié, sur le site de l’Inspection générale des affaires sociale le rapport sur l’évaluation du dispositif expérimental – engagé par la loi de financement de la sécurité sociale de 2009 – confiant à six caisses primaires d’assurance maladie le contrôle des arrêts maladie des fonctionnaires, auquel met fin ce même amendement.
Motif invoqué par les députés : le dispositif est centré sur les arrêts de longue durée (entre 45 jours et six mois), ce qui ne répond pas aux besoins spécifiques des employeurs publics pour lesquels ce sont les arrêts de courte (de 8 à 30 jours) et très courte durée (moins de sept jours) qui portent atteinte à l’organisation du travail et à son efficacité.
Pour mémoire, l’objectif était de soumettre tous les Français, « quel que soit leur statut, à des contrôles de même intensité » en matière d’arrêt de travail, qu’ils relèvent de la fonction publique ou du régime général de l’assurance maladie.
Prévue au départ pour deux ans, elle a d’abord été prorogée pour deux années supplémentaires par la LFSS pour 2012, avant d’être prolongée une nouvelle fois jusqu’au 31 décembre 2015 par la loi de finances pour 2014.
Le dispositif a été testé à compter du 20 octobre 2010 dans la FPE et du 1er janvier 2012 dans les collectivités locales et les établissements de santé, les départements des Alpes-Maritimes, du Bas-Rhin, de l’Ille-et-Vilaine, du Puy-de-Dôme, du Rhône et à Paris.
Choix « discutables » dès le départ
Dans un premier temps, la mission relève que « l’expérimentation a été marquée par des choix initiaux discutables, qui n’ont jamais fait l’objet de réajustements sérieux, malgré les alertes et évaluations intermédiaires négatives qui [ont] jalonné son déroulement ». Elle a été lancée sans définition préalable des cibles de contrôle.
Ainsi, les critères retenus ont été ceux habituellement utilisés par la Cnamts pour les salariés du privé. De fait, le contrôle a reposé sur les congés maladie ordinaires de longue durée.
Autre choix « discutable » : le nombre de personnes concernées par ces expérimentations était insuffisant. Fin 2012, alors que la mobilisation des administrations participantes était la plus importante, le nombre de fonctionnaires soumis à l’expérimentation n’a pas excédé 127 000 personnes, contre 230 000 prévues au départ, soit 176 000 fonctionnaires d’État, 36 700 fonctionnaires hospitaliers et 17 000 fonctionnaires territoriaux. Au 31 juillet 2015, il est même proche des 46 000 agents.
L’Igas regrette aussi qu’aucun diagnostic préalable, ni enquête de terrain n’aient précédé la définition du cahier des charges de l’expérimentation ; le pilotage national s’est amenuisé au point qu’aucun comité de pilotage ne s’est plus réuni depuis juillet 2013.
La déclinaison locale n’a pas non plus été bien définie dans les départements et aucune instance de suivi au niveau déconcentré n’a été installée. Le document déplore ainsi que chaque acteur soit resté « strictement cloisonné et aucune réunion d’échanges n’a jamais eu lieu entre eux et les échelons locaux des services médicaux des CPAM concernés en cinq ans ».
Par ailleurs, l’expérimentation n’a « pas permis de démontrer la valeur ajoutée » du contrôle administratif et médical et elle « n’a conduit ni à harmoniser les règles et modalités de contrôle des assurés et des fonctionnaires, ni à prévenir ou dissuader l’usage abusif de congés de maladie ordinaire par des sanctions adaptées ».
Pas de suite aux arrêts injustifiés
Autre constat : « Les administrations n’ont tiré que très peu de conséquences concrètes des retours des contrôles médicaux réalisés par les médecins-conseils de l’assurance maladie, lorsque ces derniers relevaient le caractère injustifié d’un arrêt de travail ». Dans 85 % des cas, les arrêts injustifiés n’ont en effet donné lieu à aucune suite.
« En conséquence, les données disponibles au terme de cinq années de mise en œuvre, ne permettent nullement d’évaluer le nombre d’arrêts de travail évités. » Et l’expérience n’a pas non plus apporté de « connaissance qualitative sur les arrêts de travail des fonctionnaires ni sur leurs habitudes de consommation de soins ».
La mission préconise ainsi d’envisager d’autres options, afin de « définir pour l’avenir une stratégie volontariste vis-à-vis de l’absentéisme médical ». Cela passe, d’après elles, par le renforcement du processus de contrôle de droit commun et une implication plus importante de l’ensemble des échelons hiérarchiques ainsi que des services de ressources humaines.
Un nouveau dispositif de lutte contre l’absentéisme devra inclure « un volet relatif à la lutte contre les arrêts abusifs de courte durée qui appellent d’autres dispositions qu’un contrôle de nature médicale ».
« Enfin, l’appréhension des arrêts maladie nécessite une approche qui ne soit pas uniquement coercitive : la dimension nécessaire du contrôle, qui pourrait inclure le recours ciblé aux médecins-conseils de l’Assurance-maladie, devrait intégrer une dimension forte de prévention des risques professionnels », conclut le rapport.
FOCUS
Les idées évoquées à la Cnet
« L’absentéisme est un phénomène complexe que nous nous devons de mieux appréhender, tout d’abord en établissant des indicateurs communs aux trois fonctions publiques », selon Johan Theuret, président de l’Association des DRH des grandes collectivités. « Qu’on se mette aussi d’accord sur ce qu’est un congé subi et un congé choisi, ce que sont les congés de maternité et parentaux. »
Nicolas Salvagno, de la direction des ressources humaines de Nîmes (Gard) ajoute un paramètre dont bien des collectivités pourraient se saisir : « Quand nous n’avons plus de leviers financiers pour permettre les remplacements, il reste celui de l’amélioration des conditions de travail ».
Johann Theuret acquiesce : « certains agents ne savent plus quel est le sens de leur travail, leur rôle par rapport à l’usager, notamment ceux qui, dans le cadre de leurs missions, ne sont pas formés à certaines situations de violences. » Il suggère, entre autres, l’idée que chaque collectivité ait un programme de prévention, évalué chaque année via un rapport. Egalement nécessaire à ses yeux : « l’accompagnement à la reprise » pour les agents qui connaissent des arrêts répétés et « prendre en compte le paramètre de l’absentéisme dans la cartographie des métiers d’une collectivité ».
En tout état de cause, tous s’accordent sur le fait qu’il convient d’agir sur les causes avant de songer aux sanctions. Car « l’absentéisme pollue le débat sur le temps de travail », regrette Olivier Aymard, DRH de la ville d’Aulnay-sous-bois (Seine-Saint-Denis).
La gazette des communes : Article publié le 24/11/2016 par Claire Boulland
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