CONTRACTUELS

4 Mai 2026 , Rédigé par FO Services Publics 51

L’impératif d’une doctrine RH face à l’essor des contractuels

La progression constante des contractuels interroge le modèle français de fonction publique et révèle un angle mort des politiques RH : l’absence de doctrine claire sur l’articulation entre titulaires et agents sous contrat. Premier volet d'un dossier consacré aux contractuels dans la fonction publique paru dans le magazine Acteurs publics en mars 2026.

Longtemps invisibilisés, les contractuels de la fonction publique s’imposent de plus en plus, à mesure qu’ils prennent de l’importance dans les effectifs, comme un “objet RH” à part entière. Mais pas encore comme une priorité RH. C’est le sens du dossier qu’Acteurs publics consacre à cette frange de la fonction publique longtemps perçue comme une variable d’ajustement. Les agents sous contrat représentent aujourd’hui 24 % de l’ensemble des agents publics et 40 % du recrutement annuel. Et, à en croire les projections, le phénomène ne devrait pas s’arrêter là. Les contractuels pourraient en effet compter pour un tiers des effectifs de la fonction publique d’ici cinq ans.

Un modèle en panne de stratégie

Dotée d’un modèle de fonction publique de carrière encore très puissant bien qu’en érosion, la France se distingue de 6 de ses voisins lorsque l’on observe le ratio fonctionnaires/contractuels. Avec un ratio de 78/22 en 2018, la France était encore en la championne des fonctionnaires face aux 6 autres pays : 53/47 en Espagne, 40/60 en Allemagne, 15/85 en Italie, 12/88 en Irlande, 8/92 au Royaume-Uni et… 1/99 en Suède.

En dépit d’un mouvement continu, l’État français reste pourtant en panne de stratégie pour ces contractuels auréolés d’un statut peu envié d’impensé RH. Au sein de l’État, chacun fait un peu à sa manière, selon ses besoins, ses moyens ou sa culture administrative.

“Au moment où j’ai été nommé directeur général de l’administration et de la fonction publique, j’ai consulté les directions des ressources humaines et j’ai pu constater que le sujet de préoccupation n° 1 était l’articulation entre les titulaires et les contractuels, raconte Boris Melmoux-Eude, nommé en mai 2025. C’est la problématique qui irrigue l’ensemble des employeurs publics aujourd’hui.”

“De manière générale, on observe un déficit, au vu des flux de recrutement, de cadrage de la politique RH des contractuels, abonde Isabelle Braun-Lemaire, déléguée interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État (Diese). Il faut l’approfondir et l’articuler avec celle des fonctionnaires.” Selon la déléguée, l’État va également devoir se pencher sur un exercice démographique, avec un objectif : rechercher les compétences dont la fonction publique va avoir besoin face à un vieillissement de la population.

Un entre-deux statutaire

Réfléchir à l’avenir des contractuels revient à interroger l’ensemble de la stratégie RH : l’évolution des besoins en lien avec celle des métiers, la gestion prévisionnelle des effectifs, la promotion interne et, surtout, la nature même de son administration au travers de son identité, de ses règles collectives et des points sous-jacents du pacte social avec les agents.

Sur le terrain, deux populations cohabitent. Mais, collectivement, la réflexion progresse peu. “C’est à la DGAFP d’établir une doctrine et de faire des propositions aux autorités politiques sur cette problématique”, convient Boris Melmoux-Eude. Lesdites autorités ont elles-mêmes envoyé un signal en ouvrant des brèches dans le statut en 2019.

“Il faut se poser la question suivante, poursuit le patron de la DGAFP. Est-ce efficient de recruter pour des courtes durées quand on a des besoins massifs et permanents ?” La réponse (hautement sensible et politique) est dans la question, serait-on tenté d’écrire. Car, évidemment, l’administration recrute aujourd’hui aussi des contractuels pour des besoins permanents, notamment dans le cadre de départs en retraite.

La philosophie de la loi de 2019 à propos des emplois permanents a consisté à desserrer le principe selon lequel ces emplois sont “par nature” occupés par des fonctionnaires, sans l’abandonner. Autrement dit, le texte a conservé l’idée d’un socle statutaire (les emplois permanents ont vocation à être tenus par des titulaires), mais il organise plus largement et plus simplement la possibilité de les pourvoir par des agents contractuels, au nom de la souplesse de gestion, de l’attractivité et d’une adaptation plus rapide des compétences.

La réforme de 2019 a donc plongé les managers publics dans une sorte d’entre-deux statutaire dans lequel chaque employeur vient tirer ses propres enseignements RH, à mi-chemin entre ligne politique et gestion administrative. Ce flou reste au cœur des tensions traversant l’État depuis lors.

“Sur la continuité, je pense, à titre personnel, qu’on ne sera jamais dans un modèle « tout contractuel » en France, pour des raisons historiques d’attachement au statut et de l’importance de la continuité de l’État”, tranche le DGAFP. Le recours aux contractuels doit, à ses yeux, rester un modèle dit “intermédiaire”, mais être davantage organisé qu’il ne l’est aujourd’hui.

Dans la fonction publique, le sens même du recours aux contractuels continue d’interroger : pour quoi faire, et au service de quel objectif ? S’agit-il de remodeler la culture administrative, de se prémunir faute de pouvoir anticiper l’évolution de ses métiers, ou de se ménager une variable d’ajustement le jour où le politique exigera des coupes sévères ?

Une option coûteuse

Répondre à ces questions paraît d’autant plus essentiel que la Cour des comptes a montré, en juin 2025, que le recrutement d’un contractuel coûtait en réalité plus cher que celui d’un fonctionnaire. Les magistrats ont aussi montré que la contractualisation coûte de plus en plus cher aux administrations. La Cour a jugé la question suffisamment importante pour décider d’y revenir en 2026, avec un rapport à paraître au printemps et intitulé “Un modèle de fonction publique en transition entre agents titulaires et contractuels”.

Pour comprendre le présent, l’Histoire livre quelques enseignements. Le recours aux contractuels remonte au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, “lorsqu’il a fallu répondre à la question de savoir si les personnels de la fonction publique devaient se voir appliquer le droit du travail ou un droit du travail dérogatoire, le droit administratif”, rappelle Emmanuel Aubin, professeur de droit public à l’université de Tours. Dès les années 1950, le nombre de contractuels a bondi pour répondre aux objectifs d’amélioration des services publics, notamment à l’Éducation nationale.

Si les raisons du recours accru aux contractuels diffèrent largement d’un employeur public à un autre, certains traits communs demeurent. Originellement, le recours aux agents contractuels était lié à l’existence du principe de continuité du service public, lequel justifiait le remplacement temporaire d’un agent titulaire absent. D’autres motivations sont venues s’y ajouter, comme la difficulté à pourvoir des postes mis au concours, liée à un déficit d’attractivité de certains métiers. Ces dernières années, des milliers de postes n’ont pas été pourvus, par exemple à l’Éducation nationale. L’agenciarisation de l’État a aussi pu contribuer à ce mouvement.

De motif en motif, de décennie en décennie, la sphère des contractuels s’est agrandie et enracinée, au point de leur accorder un droit de vote aux élections professionnelles, laissant la fonction publique entrer peu à peu dans un cercle vicieux. “Depuis les années 1950, les gouvernements ont mis en place des plans de résorption de l’emploi précaire, tout en continuant parallèlement à recruter des contractuels, déplore Emmanuel Aubin. C’est l’effet crédit revolving. On a reconstitué la réserve de contractuels au fur et à mesure qu’on la consommait.”

Des agents “prêts à l’emploi”

D’autres considérations ont également joué. Dans un monde où les révolutions technologiques se multiplient et accroissent les besoins d’expertises pointues, les administrations trouvent nombre d’avantages à ce type de recrutement. Le recours aux contractuels leur permet notamment d’attirer des compétences spécialisées peu ou non représentées dans la fonction publique.

Depuis six ans, les évolutions permises par la loi de transformation de la fonction publique ont par ailleurs incité cette approche, en instillant un message : permettre davantage de “métissage”, notamment dans la haute fonction publique. Avec, en filigrane, la possibilité de recruter des agents “prêts à l’emploi”, immédiatement disponibles sans attendre les résultats d’un ou plusieurs concours.

En toile de fond, le concours justement, reste, lui, le tabou dans le tabou. Symbole de la méritocratie républicaine, il est aussi lourd à gérer pour les employeurs et de moins en moins facile à faire accepter. Préparer et réussir un concours externe ou interne, puis suivre la formation à l’issue, peut facilement mobiliser trois à quatre ans d’une vie. Un investissement lourd, surtout pour les jeunes générations, moins enclines à se projeter dans des choix engageant plusieurs décennies. Sans parler des épreuves, un sujet RH de plus en plus clivant. Envisager le contrat comme une voie de prérecrutement avec, à la sortie, un concours spécifique aménagé fait pleinement partie du débat.

Une gestion complexe

Mais la complexité de la gestion des contractuels ne se comprend véritablement qu’en prenant également en compte une autre dimension : la pression exercée par le secteur privé sur le secteur public, à travers ces recrutements. Longtemps séparés par la muraille de l’intérêt général, ces deux mondes échangent désormais, de façon croissante, leurs forces de travail, au point d’installer une forme de porosité sociale. Cette pression est d’abord salariale, du fait des différences de rémunération : dans un domaine comme l’armement, une convention collective commune au public et au privé a même été mise en place.

Cette compétition est d’autant plus âpre que le CDD a longtemps représenté la norme dans le public, le CDI percutant de plein fouet la logique du statut.

La pression tient aussi à la construction même des parcours professionnels : les incursions dans le privé constituent parfois le seul moyen de monter en compétences et de revenir techniquement plus fort. Dans ces conditions, tenir le modèle “fonction publique” devient quasiment un exploit. A minima et dans un premier temps, l’État doit mettre de l’ordre dans ses rangs pour redonner du sens aux parcours en son sein et fluidifier la circulation interne.

“J’avais émis l’idée de travailler à un cadre de gestion des agents contractuels, un peu comme le ferait une convention collective, en précisant les types d’emploi qui peuvent être pourvus de cette manière-là, les règles du jeu en matière de recrutement, de rémunération et de formation, le tout en examinant les endroits où il pourrait éventuellement y avoir de la concurrence avec des emplois titulaires”, propose ainsi un haut fonctionnaire, ancien membre du cabinet du ministère de la fonction publique. Un deuxième “statut”, en somme. Et une piste sensible parmi tant d’autres. La marge de manœuvre des administrations paraît cependant relativement étroite sur ce sujet très politique, susceptible de figurer en bonne place dans les programmes de certains candidats à la prochaine élection présidentielle.

ACTEURS PUBLICS : Article publié le lundi 13 avril 2026 & Pierre LABERRONDO et Marie MALATERRE

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