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CONTRACTUELS FONCTION PUBLIQUE
Un défi managérial encore mal maîtrisé
Mêmes fonctions, mêmes missions, mais rémunération et perspectives différentes. Dans les administrations, fonctionnaires et contractuels travaillent côte à côte, sans bénéficier des mêmes conditions. Une cohabitation qui ne va pas de soi en matière RH. Deuxième volet d'un dossier consacré aux contractuels dans la fonction publique paru dans le magazine Acteurs publics en mars 2026.
“On est clairement en train de laisser s’installer une société à deux vitesses.” C’est en ces termes qu’une haute fonctionnaire, un temps à la manœuvre en matière de gestion statutaire de la fonction publique, qualifie le recours accru aux agents contractuels, dressant un constat très sévère de la manière dont ils sont gérés.
Sa description des équipes au sein des administrations dans lesquelles fonctionnaires et contractuels se côtoient et collaborent est sans appel. Certains bénéficient d’un complément indemnitaire avec une marge de modulation sur les primes, “quand les autres ont leur contrat et point à la ligne”, tonne-t-elle. Cette situation n’est pas sans conséquences sur l’organisation des collectifs de travail, avec des agents qui ont la même fonction et doivent accomplir les mêmes tâches, mais sans être traités de la même manière. “Il faudrait réfléchir à introduire, pour les contractuels, une part de rémunération indemnitaire attribuée au mérite, juge une source. La négociation salariale ne suffit pas.”
La majorité des contractuels étant rémunérés sur une base uniquement indiciaire, il n’y a pas de véritable levier financier de reconnaissance, hormis la réalisation d’un avenant au contrat, mais cette possibilité doit rester tout à fait ponctuelle. Pour les contrats de très haut niveau, de type directeur ou chef de service, la situation s’avère un peu différente : il existe une possibilité de négocier une part variable. Ce déséquilibre autour des rémunérations, désigné comme premier point de frustration entre agents contractuels et titulaires, a un impact non négligeable sur l’organisation au sein des collectifs de travail.
Le concours, objet de friction
Les différences entre titulaires et contractuels ne s’arrêtent pas là, ce qui accentue, dans le même temps, les difficultés de gestion managériale. “Le contractuel est, par définition, plus fugace, potentiellement toujours sur le départ, ce qui peut générer un turn-over très inconfortable pour les encadrants et pour l’administration en général”, souligne un ponte de l’administration. Pourtant, d’un point de vue managérial, ce même témoin affirme n’avoir jamais constaté de réelles différences faites par les managers, ni un supposé comportement plus docile des fonctionnaires qui ferait qu’ils seraient “plus faciles” à manager.
Autre point de friction également identifié entre les deux populations : la question du concours. Il peut faire naître des “jalousies” et d’éventuelles difficultés autour du management. “Certaines situations peuvent être délicates, notamment lorsque les fonctionnaires qui se sont beaucoup investis dans la préparation d’un concours voient arriver des collègues ayant accompli les mêmes études, sans passer le concours, et obtenir une rémunération à peu près équivalente”, poursuit un expert de la question.
Jean Pralong, enseignant-chercheur en ressources humaines au sein de l’EM Normandie et auteur d’une étude sur “L’attractivité de l’emploi public” dresse un constat analogue, en soulignant une distinction encore très nette au sein du service public entre les agents qui ont passé le concours et ceux qui ne l’ont pas fait. “Les épreuves du concours restent des épreuves symboliques qui marquent fortement les agents titulaires, analyse-t-il. Elles sont perçues comme difficiles à préparer, exigeantes, il y a un aspect « rite de passage ».”
De leur côté, les contractuels sont parfois perçus au sein des équipes comme “ceux qui n’ont pas eu le concours” et comme étant uniquement de passage et précaires. Jean Pralong a également relevé, dans le cadre de ses travaux, une grande incompréhension face aux agents contractuels qui ne souhaitent que des CDD et que des missions en intérim, sans vouloir s’attacher durablement à l’institution. “Cela crée forcément des dissensions au sein d’une même équipe”, poursuit-il.
Une cohabitation à organiser
Plusieurs experts jugent néanmoins nécessaire de nuancer ce constat d’une société à deux vitesses. “Vous pouvez certes avoir des situations ponctuelles d’iniquité, poursuit un ancien membre de cabinet ministériel, très au fait des questions de gestion RH de la fonction publique. Le fait que deux personnes travaillent ensemble mais n’ont pas le même parcours provoque de facto de l’iniquité.” Mais des avantages peuvent, selon lui, être trouvés dans les deux statuts – fonctionnaire et contractuel –, et mis dans la balance en matière de management. Le premier pouvant envisager la construction d’une carrière sur le temps long, tandis que l’autre bénéficie d’une liberté d’aller et retour avec le secteur privé. L’occasion de souligner que les contractuels ne sont pas des titulaires, mais restent des agents de droit public soumis aux mêmes dispositions que le statut de fonctionnaire, comme, par exemple, le devoir de réserve. Quelques similitudes qui peuvent également contribuer à faciliter l’organisation et l’équité parmi les équipes.
“Si les cadres s’emploient à traiter tout le monde de la même façon, la cohabitation se passe très bien”, réagit un spécialiste des RH. Il faut, selon lui, bien nuancer cette image de société à deux vitesses, car les situations sont radicalement différentes entre les contractuels de catégorie C dans les collectivités et les cadres dans les ministères.
Loin de l’image des contractuels précaires et dans l’ensemble moins bien rémunérés, des situations inverses existent aussi. “J’ai vu certains chefs de bureau se retrouver avec, au sein de leurs équipes, un jeune contractuel mieux payé qu’eux. Situation qui méconnaît le principe de la hiérarchie des rémunérations”, note Marie Galloo-Parcot, contrôleur général économique et financier et ex-conseillère du ministre de la Fonction publique, Laurent Marcangeli.
Si cette situation est loin de concerner l’ensemble des contractuels, elle suffit, selon elle, à faire naître une certaine forme de frustration. “Les contractuels (en général des cadres A) qui négocient bien à l’entrée et obtiennent des réévaluations régulières peuvent dépasser les titulaires”, pointe-t-elle.
Cette cohabitation entre deux populations venant d’horizons différents, le ministère des Armées est déjà largement habitué à la gérer. “Nous avons non seulement un mélange de personnels civils et militaires, mais aussi, au sein des militaires, des militaires de carrière, sous contrat, ou encore des officiers commissionnés, détaille Julien Mifsud, chef du service des ressources humaines civiles au sein du ministère des Armées. Au fond, cette diversité entre contractuels et agents sous statut fait déjà partie de l’environnement dans lequel on vit.”
La mission comme fil conducteur
Selon lui, l’important réside dans l’idée que ces populations aux modes de gestion et aux trajectoires de carrières très différents doivent se retrouver autour d’un dénominateur commun : la mission. La mission doit également constituer le fil conducteur de la pratique professionnelle des managers, afin d’emmener les équipes dans une direction commune, en faisant fi des distinctions.
À l’image des tendances que l’on retrouve pour l’ensemble de la fonction publique, le ministère des Armées fait face à une très forte augmentation de recrutements d’agents sous contrats, qui représentent désormais 45 % des recrutements civils dans tous les métiers. Cette situation a amené les équipes à se pencher sur les conditions de gestion de ces populations et pas seulement du point de vue de la technique RH. “Nous avons pu constater que les agents contractuels ont tendance à davantage poser des questions sur les situations RH justement, et en particulier sur leur rémunération”, décrypte Anne Bonenfant-Houyvet, sous-directrice du recrutement, des parcours et des compétences au ministère des Armées. Cette conjoncture impose aux managers de monter en compétences sur les problématiques RH et aussi d’aborder avec leurs équipes des sujets avec lesquels ils n’étaient jusqu’alors pas nécessairement familiers. “Cela suppose de notre part de davantage les outiller pour leur permettre d’être des interlocuteurs RH de qualité. Nous sommes conscients qu’il s’agit d’un véritable bouleversement dans les pratiques managériales, car cette population contractuelle n’a pas tout à fait le même rapport à ses missions ni les mêmes attentes que les agents titulaires.”
Cet écart se trouve également creusé par la distinction faite par l’administration dite “de mission ou de projets”, le plus souvent confiée à des contractuels, et les missions intemporelles ou pluriannuelles confiées aux fonctionnaires et aux CDI. “Je vois une autre distinction entre les missions régaliennes, qui ne peuvent être confiées qu’aux fonctionnaires et même aux fonctionnaires de nationalité française, et les autres missions liées à l’éducation, au social et à la culture, pour lesquelles les contractuels sont très nombreux”, glisse Emmanuel Aubin, professeur de droit public à l’université de Tours. Une distinction qui a inévitablement des conséquences et des implications pour la chaîne managériale.
Construire un collectif
L’outillage et la remise à niveau des managers en matière de ressources humaines ne concernent pas le seul ministère des Armées. “La plupart des managers publics s’intéressent très peu aux questions de ressources humaines et ne sont parfois même pas en mesure de dire qui est fonctionnaire et qui est contractuel dans leurs services”, souligne un spécialiste du sujet.
Du côté de Bercy, qui a vu le recours aux contractuels progresser de près de 35 % entre 2022 et 2023, on juge qu’il est naturel que des populations cohabitant dans un même environnement se comparent. “Le rôle de l’employeur consiste d’abord à rappeler le principe d’égalité de traitement, poursuit-on au sein du ministère. Une différence de situation peut justifier une différence de traitement.” On estime, dans ce ministère, que bien gérer ces populations, c’est aussi bien les accueillir et construire un collectif, notamment par le biais de guides à destination des contractuels, de l’organisation de journées d’accueil, d’une offre de formation continue partagée ou encore d’informations concernant les obligations déontologiques.
Finalement, la cohabitation entre titulaires et contractuels “crée une tension positive” pour le ministère des Armées, selon Julien Mifsud. “Les contractuels représentent une population plus volatile, moins captive, mais c’est, de mon point de vue, un accélérateur de changement de la relation managériale”, estime-t-il. Une situation à laquelle les professionnels concernés ne sont pourtant pas forcément préparés. “On pare au plus pressé sans réellement mener une réflexion de fond sur la manière dont on intègre ces contractuels dans les équipes”, estime ainsi Céline Thiébault-Martinez, députée socialiste, auteure d’un rapport sur le recours accru aux contractuels dans la fonction publique. Un état de fait qui pourrait sans doute s’améliorer avec l’édiction d’une doctrine claire et commune à l’ensemble des employeurs publics.
ACTEURS PUBLICS : Article publié le lundi 13 avril 2026 & Marie MALATERRE
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